서울시도시공원 일몰제, 도시자연공원구역 지정에 따른 행정소송제기

최근, 장기미집행도시공원 실효제, 즉 도시공원 일몰제로 사회가 떠들썩하고 있습니다.

여러분들은 도시공원 일몰제에 대해 아십니까?

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먼저 일몰제란, 시간이 지나면 해가 지듯이 법률이나 각종 규제의 효력이 일정기간이 지나면 자동적으로 소멸하는 제도입니다. 규제를 만들고 시간이 지나 규제가 필요없어지면 법을 개정해야 하는데 이미 만들어진 법률이나 규제가 없어지지 않는 폐단을 없애기 위해 도입되었습니다.

 

그렇다면, 도시공원 일몰제란 무엇일까요?

<도시공원 일몰제>

도시계획시설상 도시공원으로 지정만 해놓은 개인 소유의 땅에 20년동안 공원조성을 하지 않을 경우 토지소유자의 재산권보호를 위해 도시공원결정을 해제하는 것

헌법재판소는 1999년 '지자체가 개인 소유의 땅에 도시계획시설을 짓기로 하고 장기간 이를 집행하지 않는 것과, 장기미집행 도시계획시설로 지정된 상태에서 종래의 용도로 사용할 수 없는 토지(나대지)에 대한 보상규정이 없는 것은 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것임을 밝히며 헌법불합치 결정을 내렸습니다.

 

도시계획시설에는 도로, 관공서, 공원 등 다양한 종류가 있는데, 도시계획시설로 공원을 지정하게 되면 개인소유라고 해도 개발제한구역이 됩니다. 하지만 오래전부터 일정 지역을 도시계획시설 중 공원으로 지정하고, 지정된 곳을 방치하는 경우가 많아 문제의 소지가 있기에 헌재의 위헌 결정에 근거하여 '공원일몰제'라는 개념이 생긴 것입니다.

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이에따라, 2020년 7월 1일부로 전국적으로 도시공원 일몰제가 시행되었습니다.

서울시는 2018년 4월 '장기 미집행 도시공원 실효 대응 기본계획'을 통해 약 1조 3000억원의 지방채를 발행해 2020년까지 사유지 공원을 사들여 보전하고, 보상이 이루어지지 않은 토지는 '도시자연공원구역'지정 후 장기적으로 사유지를 꾸준히 사들이겠다고 밝혔습니다.

 

지자체별로 도시공원 일몰제를 대응하는 방식이 다르지만, 서울시는 지자체가 해제하지 않는 한 소멸되지 않는 도시자연공원구역제도를 전국 지자체 가운데 처음으로 도입하는 방식을 강행하여 일몰을 막았는데요. 이렇듯 서울시를 비롯한 몇몇 지자체가 법을 악용하고, 이중규제에 돌입했는데요. 용도구역 변경으로 도시자연공원부지를 '도시자연공원구역'으로 다시 지정한 것입니다.

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토지주들은 몇십년 동안 본인 소유의 땅이 도시공원부지에서 해제되기를 기다려왔는데, 기다림과 보상의 대가가 이런것이냐며 서울시를 상대로 행정소송까지 벌이고 있습니다.

때문에 법무법인 명경(서울)은 토지주분들을 대리하여 도시공원일몰제에 대하여 소를 제기 및 시의 대처에 대응할 준비를 하고 있습니다.

실제로, 현재 말죽거리 공원의 토지주분들 등 몇 곳의 토지주의 의뢰로 서울시에 소를 제기하여 소송을 진행하고 있습니다.

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일몰제로 해제되어야 할 사당동 까치산 근린공원, 말죽거리 근린공원, 서리풀 근린공원 등 그 부지규모도 정말 큰데요. 해제도 안하고 보상도 안하는 등 토지주들에게 피해만 주면서 행정권을 남용하고 있는 지자체, 이게 정녕 시를위한, 국민을 위한 옳은 일일까요?

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국가나 지자체 입장에서는 도시계획시설로 지정된 공원이 개발되어 도시에 공원이 없다면 문제가 될 것이므로, 도시자연공원이 아닌 용도구역으로써의 도시자연공원구역으로 재지정하려고 하고 있습니다. 도시자연공원구역은 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따른 용도구역이 되어, 헌재의 위헌결정과 관련이 없어 보상을 받을 수 없고, 지정을 하게 되면 시간이 지나도 해제가 되지 않습니다.

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이에따라 서울시는 장기미집행 도시공원 132곳중 68곳에 대해 도시자원공원구역으로 지정했습니다.

 

주로 산, 임야 등으로 개발여지가 없는 지역을 대상으로 했다는 게 시측 설명입니다.

그러면서, 산림으로 가치가 있는 지역은 도시자연공원으로 지정했고, 이에 따른 보상의 의무는 없지만 보상을 진행할 계획이라며 서울시의 대응방안을 발표했습니다.

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즉, 도시자연공원구역으로 구역지정이 되는 경우 이는 도시계획시설사업이 아니므로 사업시행자가 존재하지 않고 보상 등의 절차를 진행할 필요도 없지만 보상을 해준다는 식입니다.

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지주들은 최소 20년이라는 시간을 기다려서 재산권을 행사하려고 하는데, 도시자연공원구역으로 지정해버리면 기한이 언제 끝날지도, 정부에서 언제 매수할지 모르게 됩니다. 매달 토지에 관련된 세금도 꾸준히 냈는데, 기다림의 대가가 이렇다면 누구나 억울할 것입니다.

 

지주들에게 보상이 없다면 실질적으로 보상없이 재산권 제약을 받는 결과를 초래하게 되는데요. 이러한 제약을 벗어나기 위해 도시공원법에서는 토지매수청구제도를 두고 있습니다.

 

도시자연공원구역으로 지정되면, 신축이나 기존 건축물 등의 용도변경을 할 수 없습니다. 그렇기에 토지 소유자는 지자체에 토지를 매수해달라 청구할 수 있는데요. 특별시장 등에게 협의매수를 할 수 있는 근거를 두고있기는 하나(도시공원법 제 29조, 32조) 토지매수청구의 경우 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 경우에 한하여 매수청구를 인정하고 있습니다.

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즉, 임야의 경우 종래의 용도로 사용할 수 없는 경우에 해당한다고 보기 어려워 매수청구의 대상이 되기 어렵고, 대지나 잡종지인 경우 매수청구가 가능하다고 해도 도시자연공원구역이라는 용도상의 제약을 받는 토지가 되어 매수가격이 현저히 낮아져 토지주들에겐 실질적인 권리보호의 수단이 되기 어렵습니다.

 

(출처 : 서울시 홈페이지)

 

또한 협의매수가 규정되어 있지만 현재 서울시가 발표한 단계적 보상계획에 따르면 보상시점 등이 매우 불명확한 상황입니다.

 

서울시는 또 도시공원 지정 부지중 24.5㎢는 종전처럼 도시계획상 공원으로 유지했음을 밝혔습니다. 특히 2002년부터 장기미집행 도시공원 사유지 가운데 공원조성이 시급한 부지를 '우선보상대상지'로 정하고 매년 1000억원이 넘는 재정과 지방채 발행을 통해 매입해 왔다는 설명을 덧붙이고 있습니다.

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하지만, 일단 공원부지로 묶고 단계적으로 보상을 해나가겠다고 했지만 1단계 보상대상지(개발압력이 높고, 소송패송지 등)에 포함되지 못하면 언제 보상을 받을 수 있을지는 미지수입니다.

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<대응방안>

저희 명경은 서울시에 대응하여 행정소송을 통해 공원구역 지정을 취소하고 우선보상 대상지에 선정될 수 있도록 하여 토지주분들이 합당한 보상을 받을 수 있도록 하는 것을 최우선 목표로 소를 진행하고 있습니다.

 

서울시 도시공원 일몰제 조치에 행정소송 제기

 

소를 진행하는 과정이 궁금하실텐데요, 저희가 서울시를 상대로 내놓은 대응방안은 3가지가 있습니다.

 

 

1. 도시자연공원구역 지정에 대한 취소소송을 통해 구역지정의 위법성을 다툰다.

 

국토계획법에서 장기 미집행 도시계획시설에 대해 실효제도를 둔 것은 20년 이상 집행 없이 사회적 제약만 기한다면, 그것이 위헌적일 수 있기 때문에 실효제도를 둔 것입니다.

따라서 이는 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법불합치 결정 취지에 반한다는 것을 주장할 것입니다.

 

 

2. 위헌법률심판 제청신청 

 

도시자연공원 관련 법령은 일몰제 관련 법령 제정 이후에 제정된 법률이기에, 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법불합치 결정취지에 반한다고 볼 수 있습니다.

또한 도시자연공원구역으로 지정이 되는 경우 매수청구나 협의매수는 실효성이 없고, 구역지정으로 인해 별도의 보상없이 영구적 재산권 제약이 있는 등 토지주들에 대한 중대한 재산권 침해라는 위헌적 소지가 있으므로 도시자연공원구역지정의 근거법령인 국토계획법에서 해당 조항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 할 것입니다.

 

3. 헌법소원심판신청

 

위와 같은 조치를 취하였음에도, 법원과 헌재에서 기각결정을 할 것에 대비한 것입니다.

종래에 공원으로 지정되어 있던 토지가 새로이 도시자연공원으로 지정되었고, 지정에 문제가 없다면 헌재의 판단에 따라 재산권에 제한이 존재하게 됩니다. 그 제한은 재산권 제한의 한계를 넘어 위헌이므로 입법 부작위에 대한 위헌 판단을 요청할 것입니다.

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위와는 별개로, 보상금 증액소송을 진행하실 수 있습니다.

최근, 보상 대상지로 선정된 토지에 한해서 보상 실시계획 인가가 나왔는데요. 보상대상으로 선정되어 고시를 받았다면 피해를 받은 만큼의 합당한 보상금이 산정되어야 하는데, 그에 미치지 못했다면 꼭 보상금 증액소송 진행을 고려해보셔야 합니다.

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특히나 행정소송은 제소기간이 존재하기 때문에, 도시공원일몰제에 대한 도시자연공원구역 지정 취소소송은 처분이 있음을 안날로 부터 90일 이내에 제기해야 합니다. 따라서 관련 결정 고시가 지난 6월에 발표되었으므로 날짜를 잘 계산하시어 기간내에 소송을 제기하시길 바랍니다.

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법무법인 명경(서울)은 부동산 전문 변호사를 중심으로 도시공원 일몰제 전담팀을 꾸려 토지주 권리 찾기에 앞장서고 있습니다. 일몰제 시행을 앞두고 다시한 번 재산권 행사를 제한받을 문제 상황을 해결하고, 합당한 보상을 받아 지주분들의 억울함을 풀어드릴 수 있도록 노력하겠습니다.