장기미집행 도시시설계획, 지자체별 대책은?

2020. 07. 01. 장기미집행 도시시설계획, 즉 공원 일몰제가 시행되었습니다.

도시공원으로 지정후 몇십년간 공원을 조성하지 않았거나 개발하지 않은 부지들이 해제됨으로써, 정부와 지자체는 큰 위기에 봉착했는데요.

공원 일몰제로 해제되는 공원부지 대상은 서울시 일몰 도시공원 116곳, 즉 공원 전체의 83%인데요. 이는 여의도 면적의 33배나 되는 대규모이기 때문입니다.

이에 따라 지난해 정부는 각 지자체별 공원 일몰제의 대응방안 및 계획을 수립한 후 발표한 바 있는데요.

 

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지난해 국토부가 장기미집행 도시시설계획, 즉 일몰제로 실효되는 대상공원이 있는 전국의 광역단체 및 시,군을 조사한 결과, 대부분의 지자체는 공원일몰제에 대응하기 위한 마스터플랜을 수립하고, 일몰제 시행 이전까지 실시계획인가 및 도시군관리계획변경 등 필요한 조치를 적극적으로 이행해왔다고 밝혔습니다.

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그렇다면, 계획을 수립하고 일몰제가 시행된 지금까지 각 지자체는 어떻게 일몰제에 대응하고 있는지 살펴보겠습니다.

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<정부의 대응방안>

정부는 두번에 걸쳐 장기미집행공원 해소방안 대책을 발표하고 반드시 공원으로 조성하여야 할 공원부지(우선관리지역)를 매입 및 지자체에 대한 재정지원을 최초로 시작했습니다.

크게 3가지 방향으로 지자체를 지원하기 위한 대응방안을 밝혔는데요.

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하나하나 살펴보겠습니다.

 

1. 지방채 이자지원

2020년에는 2019년보다 3배 증액된 221억으로 새롭게 정부예산안을 편성하였습니다. 그러면서 지자체가 향후 5년간 공원조성을 위해 발행하는 지방채에 대해 이자를 70%까지 지원한다고 밝혔는데요.

이로써 서울시는 25%, 특별자치시 및 광역시, 도는 현행 50%에서 20%증가된 최대70%까지 지원받을 수 있게 되었습니다. 더 나아가 지자체가 도시자연공원구역을 지정한 후 소유자의 매수청구권에 응하기 위해 발행한 채권이자도 동일하게 지원한다고 합니다.

 

2.​ LH공공사업을 통한 공원조성

LH에는 재정여건이 취약한 지자체를 위해 LH토지은행에서 부지를 우선 매입 및 3년동안 비축하고, 지자체가 5년에 걸쳐 분할상환하도록 하는 토지은행 제도가 있는데요. 정부는 이 토지은행 제도를 활용해 공원 조성 토지를 우선 비축하고, 현재 진행중인 민간공원 특례사업 중 조성이 곤란하거나 지연우려가 있는 사업을 LH가 승계해 조속히 추진하도록 하였습니다.

 

3. 국공유지 실효유예

현재 실효대상인 공원 부지중 전체의 25%를 차지하는 국공유지는 10년간 실효를 유예하도록 했습니다.

특히 시가화되어 공원유지가 어려우 구역은 실효하고, 유예한 구역은 10년 실효유예후 지자체의 공원조성 관리실태를 평가함으로써 유예연장여부 및 실효여부를 검토하겠다고 밝혔습니다.

 

이와는 별개로 도시재생, 지역개발사업 등 국고사업과 연계한 공원조성방안을 추진하는 한편, 지주의 재산권 행사를 제약하는 행위 제한도 완화하면서 지자체가 지주의 재산세를 감면하는 등 지주를 위한 조례제정과 스마트공원 조성, 도시자연공원구역에서 설치할 수 있는 수익 및 편의시설을 확대하고 매수청구권 요건완화 추진, 공원조성에 대한 절차 단축, 국민신탁제도 개선을 통한 시민모금 및 기부활성화를 추진할 계획이라고 밝혔습니다.

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<지자체 대응현황>

일몰제의 시행이 도래하자, 정부의 대응방안과는 달리 지차제들의 대응방식은 서로 비슷한 듯 차이점이 있었는데요.

대표적으로 광역시 4곳의 일몰제 대응현황을 말씀드리겠습니다.

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1.인천광역시

인천시는 작년 2월 인천광역시확충계획을 수립해 총 5641억원의 사업비를 투입해 2022년까지 48개소 공원조성 목표를 세우고 시민들과의 협치를 통해 장기미집행공원 대응 최우수기관으로 선정된 바 있습니다.

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이에따라, 인천광역시는 일몰제에 크게 두가지로 대응하고 있는데요.

① 장기미집행도로 15개 노선 25km 실시계획 인가 및 도로구역결정 열람공고 완료

② 장기미집행공원 실시계획인가 완료

 

이외로, 인천시는 장기미집행공원 연계사업으로 도심의 공원녹지 연결(그린 e-음 사업), 인천대로 바람길숲 조성, 폐철도 녹화사업 등을 통해 일몰제에 대응하고 녹색도시를 위한 사업들을 추진중이라고 합니다.

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2.부산광역시

부산시는 일몰제에 대비해 그간 추진한 장기미집행 도시계획시설정비 결과를 지난달 25일 발표했는데요.

아래 4가지 대응방안을 통해 국공유지 공원 40곳에 순차적 정비를 추진해왔습니다.

 

① LH토지은행 활용

-LH에서 미리 토지를 매입·공급함으로써 토지 보상에 드는 시간 비용 절감하고, 매수 후 5년간 분할 상환

 

② 민간공원 특례사업

-민간자본으로 토지 11%만 개발 및 공원을 만들도록 하여 기부채납 받는 방식

-공원 5곳에 14㎡ 확보, 5246억원 절감효과

 

③ 임차·인가공원

-임차공원 : 도시공원 내 토지소유자와 임차계약을 맺어 공원을 보존하는 방식

부산시는 금강공원, 화지공원을 임차하여 각각 101억원과 555억원의 예산절감, 자성대공원 임차계약 추진중

-인가공원 : 공원 유지 협약의 일종으로, 토지소유자가 공원을 조성하는 방식

부산에서는 장지근린공원이 첫 사례로 등장하였으며, 협약을 통해 3만㎡의 공원을 조성할 예정

 

④ 법 개정 건의  

-국공유지공원 실효유예 등

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이외로 난개발을 우려하여 2016년부터 정비목표제를 수립해 지금까지 주민생활에 필요한 도로 및 공원에 6547억원을 들여 보상을 진행하고 있으며, LH에서 시행하는 토지은행 제도를 활용해 도로, 공원 등 13곳이 토지비축사업에 선정돼 협약 체결을 앞두고 있다고 발표했습니다.

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3.대구광역시

지난해 8월, 대구시는 정부 추가지원 대책을 활용하여 지방채 4400억을 포함한 4846억을 투입해 20여개의 도심공원 사유지 전량 매입을 통해 장기미집행공원 해소 종합대책을 결정한 바 있습니다.

 

종합대책의 성공적 추진을 위해

 

① 유관기관과 도시계획시설사업 및 민간특례사업 절차 이행

 

② 지주와 이해관계 공유 등 협의를 통해 토지매입 진행

-매입하지 못한 토지 대부분은 대구시가 공유지분을 소유하고 있는 문중토지로 개발의사가 없음을 확인하였고, 공원 부지 특성상 향후 개발이 어려워 공원 기능을 유지하는데 지장이 없음을 발표하였습니다.

 

 그 결과 근린공원의 73%정도가 시민들에게 돌아왔으며, 도심지역에 거주하는 대부분의 대구시민들이 도보로 1㎢범위 내의 공원접근이 가능하게 되었습니다. 더 나아가 대구시는 공영개발 등 녹지를 보전하기 위한 추가적인 방안을 검토하고 있다고 밝혔습니다.

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대구시는 도시공원 일몰제에 대비해 추진하기로 계획했던 모든 대상공원의 장기미집행공원 해소 종합대책을 차질없이 추진하였으며, 실시계획고시가 모두 완료된 공원은 올해 하반기부터 본격적으로 토지보상을 위한 절차를 진행하게 됩니다.

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4.대전광역시

대전시는 일몰제에 대비해 행안부 중앙투자심사, 국교부 우선관리지역 결정, 국공유지 실효유예 협의, 중앙토지수용위원회 협의 및 환경영향평가 등 각종 행정절차를 이행하고 장기미집행 도시공원에 대하여 재정매입과 민간공원조성사업을 추진해왔습니다.

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세부적인 해소방안은

① 무분별한 난개발이 우려되는 21개소를 공원으로 유지하고, 융통성있게 타 방법으로 보존 가능한 지역과 공원으로서의 기능적 역할 수행이 어려운 공원 등 5개 공원에 대해서 도시공원 해제

② 장기미집행 사유토지 매입위한 재원확보(약4000억원) 및 사유지 토지보상

 

시는 재정을 투입한 사유토지 매입은 전문가와 환경단체 등 의견을 수렴하여 활용방안을 마련한 결과 지난 6월 15일 전체 토지보상의 75%가 완료되었고 미협의 토지는 금년 중에 중앙토지수용위원회 수용재결 절차를 이행하여 내년 하반기까지 보상 완료를 목표하고 있다고 밝혔습니다.

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이외로 청주시는 다양한 이해관계자의 입장을 절충하고 최소한의 개발로 최댄의 공원을 지키기 위한 노력을 기울여, 연인원 1581명이 참여한 민관거버넌스는 3개월에 걸쳐 46회, 190시간의 회의를 기록한 끝에 합의점을 도출하여 수도권 이남에서 최초의 민간공원인 새적굴공원과 잠두봉공원을 탄생하게 했습니다.

 

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일몰제 시행에 따라 20년간 조성되지 않은 공원이 자동 실효될 예정인 가운데 실효대상 368㎢중 84%의 부지가 공원으로 조성되거나 공원기능을 유지하게 되었습니다. 확정된 공원사업이 완료되면 전국 650곳의 공원이 새롭게 조성되고, 1인당 공원면적은 10.1㎡ 에서 13.0㎡로 약30% 증가할 것으로 예상되며, 공원조성과 유지를 합쳐 총 1500만 그루의 나무조성효과와 연간 558톤의 미세먼지 흡수효과를 가져올 것으로 기대하고 있는데요.

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2019년, 정부와 지자체들은 시의 재정과 상황을 고려하여 일몰제에 대응하기 위한 계획을 수립하고 성과를 거두어 왔다고 발표했습니다.

출처 : 서울시 홈페이지 (보도자료)

아주 오랫동안 규제로 인해 재산권 피해를 입은 지주들이 많기에 그들의 재산권보존을 위해 해제하는 것이 마땅하겠지만, 기존 주민들은 영문도 모른채 이용편익이 감소하고 난개발이 되는 등의 혼란스러운 문제상황이 야기될 수도 있을 것입니다.

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저희 법무법인 명경(서울)은 부동산 전문변호사를 중심으로 도시공원 일몰제 전담TF팀을 운영하고 있으며, 현재 서울시의 도시공원 일몰제 대응에 대처하여 지주분들의 정당한 재산권 행사를 위해 행정소송을 진행하고 있습니다.

정부뿐만 아니라 각 지자체에서 시와 지주들이 상생할 수 있는 방안을 찾아 노력하고 있지만 모두를 만족시키기란 어려울 전망입니다.

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장기계획인 만큼 시간은 오래 걸리겠지만, 조속히 적절한 보존과 해제를 통해 지주와 지자체 모두에게 균형잡힌 방향으로 도시공원 일몰제에 대응할 수 있기를 기대해봅니다.

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